זו אולי העבודה המעמיקה ביותר שנערכה על ענף החלב הישראלי. במסגרת העבודה נבחנו כל הפרמטרים של ענף החלב, גם בהשוואה לענפים בחו"ל. התובנות והמסקנות אולי לא מפתיעות אך בהירות וברורות. שלומית ארבל, עורכת עבודת המחקר "יש פגיעה ביציבות הענף עקב שינויים תכופים כתוצאה ממדיניות ממשלתית משתנה". לקרוא ולהפנים!!
שלומית ארבל חוקרת ומנהלת מחקרים במכון יסודות, בעלת תואר שני בכלכלה מהפקולטה לחקלאות, הכינה את אחת מהעבודות המעמיקות והמוקפדות על ענף החלב בישראל. בראיון מיוחד ל'משק הבקר והחלב' מתארת שלומית את הרקע לעבודה, מפרטת את המסקנות, התובנות ומציירת תמונת מצב עדכנית עד כמה שניתן, של ענף החלב בישראל על כל מורכבויותיו. תחילת העבודה על המחקר היתה במרץ
20 בתחילת הקורונה, פרסום המחקר היה בקיץ 2022 , המחקר נעשה ביוזמה של מכון יסודות. המחקר בדק את אתגרי ענף החלב הישראלי תוך התייחסות לענפי חלב בעולם והביא נתונים תוך השוואות עם משקי חלב מרחבי העולם.
מה היו תנאי הפתיחה לקראת הכנת המחקר?
"חשוב לי להדגיש שאין כאן מחקר במובן האקדמי, זו סקירה ענפית רחבה, שמתייחסת להרבה נושאים, יותר ממה שאנחנו פוגשים בדרך כלל. תחילת העבודה על הנייר היתה במרץ 2020 . בארץ היה מחסור בחמאה, והתקיימו דיונים לגבי העלאת מחיר מוצרי החלב שבפיקוח. האווירה הכללית היתה של חוסר וודאות. הענף היה אחרי הסכם 2018 שלא בוצע בגלל המצב הפוליטי בארץ, אבל סימן את הכיוון שאליו
חותרת הממשלה".
איך ענף החלב בישראל ביחס לענפי חלב מובילים באירופה? (ענף מתוכנן, מענקים, רגולציה ועוד)
"בנייר יש סקירה של ארבעה משקי חלב בחו"ל: האיחוד האירופי שהוא כשלעצמו ממש לא מקשה אחת, ארה"ב, ניו-זילנד וקנדה. לגבי כל אחד מהם יש הצגה של מבנה הענף, תהליכים ושינויים שעבר עליו, כלי המדיניות המופעלים כלי המדיניות, אבל בשביל לענות עליה, צריך לדייק את המושגים למשל של תמיכות ותכנון. לגבי התמיכות צריך להבדיל בין תמיכה ישירה, תמיכה מתקציב המדינה שסכומה מוגדר וידוע, לתמיכה עקיפה הניתנת דרך מנגנונים אחרים כמו מחיר מפוקח, מכסים, מכסות ייצור, והבטחת מחיר ליצרן. בעצם, מי שמשלם בפועל את התמיכה העקיפה הם הצרכנים, והערך שלה הוא תוצאתי, מחשבים אותו מתוך הפער בין המחיר ללא ההתערבות הממשלתית למחיר איתה (שהוא גבוה יותר).
באופן דומה, גם כשמדברים על התכנון בענף יש רמות. יש תכנון כולל המגדיר את סך הכמות שמותר לייצר אבל לא מתערב בחלוקה הפנימית, ויש תכנון פרטני כמו בישראל שקובע למי מותר לייצר וכמה. אי- אפשר לקיים תכנון פרטני בלי תכנון כולל אבל אפשר לקיים תכנון כולל ללא תכנון פרטני. לשאלתך, משטר המכסות בוטל באיחוד האירופי בשנת 2015 . מאז, כלי המדיניות שנהוגים בו עוברים שינויים, כמענה למשברים שפוקדים את הענף. ברמת כלל האיחוד יש תשלומים ישירים לחקלאים, תמיכה בפיתוח כפרי, ותוכניות תמיכה מגזרית. בנוסף יש כלים ברמה המדינתית. נכון לשנת 2016 , השנה האחרונה שהיה לנו נתון רק 15% ממשקי החלב באיחוד היו רווחיים, ומשקל התמיכות הגיע ל- 118% מהיתרה להון ועבודה (כולל התמיכות)".
מה למדת לאחר ה'צלילה שלך' למשק החלב הישראלי?
"הלמידה האישית שלי פחות רלוונטית. אך אני חושבת שהדיון שיש בנייר לגבי ארבע בעיות עיקריות במדיניות הענף יכול לתרום לשיח הן הפנים ענפי והן הציבורי הכללי. הבעיות שזיהינו הן:
א. מתן משקל יתר למחיר לצרכן מתוך כלל מטרות המדיניות, וריכוז המאמץ להשפיע עליו דרך שינוי במקטע החלב הגולמי, שחלקו במחיר הסופי לצרכן קטן.
ב. מתן משקל יתר ליתרונות לגודל כגורם המסביר את הפערים ביעילות הייצור וברווחיות החקלאים, וריכוז המאמץ להגברת היעילות באמצעות הגדלת יחידות הייצור.
ג. התעלמות מכך שתכנון הוא רכיב הכרחי לפעילות הענף.
ד. סתירה בין המדיניות הרשמית לדרך יישומה, ופגיעה ביציבות הענף כתוצאה משינויים רבים ותכופים באופן יישום המדיניות.
זה כמובן מאוד מתומצת. על כל אחת מהנקודות יש מה להרחיב גם מבחינת הנתונים והביסוס שלה וגם מהמסקנות שנגזרות ממנה".
המסקנות שלך לאחר הכנת המחקר?
"הנייר כולל 14 תובנות ומסקנות שמתייחסות לענף החלב באופן ישיר ועוד 4 תובנות יותר כלליות שנוגעות לכל ענף החקלאות בישראל. לא נסקור כאן את כל הנקודות אבל כמה כן.
א . התכנון בענף – השאלה היא לא האם יהיה תכנון בענף החלב, אלא מי יתכנן: המדינה באמצעות רגולציה, החקלאים באמצעות קואופרטיב, או המחלבות באמצעות מחיר ואינטגרציה אנכית. ההסבר: מאפייני המוצר והענף מחייבים התאמה בין הייצור החקלאי לעיבוד התעשייתי. ההתאמה הזו, שמושגת באמצעות ויסות כמויות שמתבצע על ידי תכנון, היא רכיב מבני ויסודי בהתנהלות הענף.
ההתאמה יכולה להיעשות על ידי המדינה, המחלבות או החקלאים.
ב . צמצום המעורבות הממשלתית (דה-רגולציה) – צמצום המעורבות הממשלתית בענף עדיין יחייב תמיכה ממשלתית אלטרנטיבית לשמירה על יציבותו. ההסבר: השפעתה של דה-רגולציה בענף החלב תלויה במידה רבה ביכולת של המחלבות המקומיות לקחת חלק בסחר הבינלאומי. בהיעדר אפשרות ליצוא משמעותי (כמו בישראל), היקף הייצור קופא בטווח הקצר ומצטמצם בטווח הארוך. במצב זה, רפתות משפחתיות מצליחות להתקיים באמצעות תמיכות ממשלתיות, ומעורבות הממשלה בענף ממשיכה להיות מהותית, שכן הענף נקלע למשברים תכופים.
ג . פרישת חקלאים מהענף והגדלת יחידות הייצור – מדיניות ענפית המוכוונת להגדלת היעילות מחייבת השקעה בשיפור הניהול. השינוי המבני בענף, ובכלל זה התכנסות ליחידות ייצור גדולות, מתרחש מעצמו. התרומה של משתנה הגודל לרמת היעילות אינה מצדיקה את האצתו בכלל, ובענף החלב בפרט, הוא תהליך המתרחש בכל העולם ונגזר מההתפתחות הטכנולוגית. לדעתי, בגלל
שהוא מוסבר וניתן לחיזוי על ידי התיאוריה הכלכלית, נכון לקבל תהליך זה כחלק מההתפתחות הכלכלית. במחקרים שבחנו את הגורמים המשפיעים על היעילות ואת הקשר בין גודל הרפת ליעילות במקטע החקלאי בישראל, נמצא שהגורם הניהולי הוא המסביר העיקרי להבדלים ולא גודלן של הרפתות. מסקנה נובעת היא שאם שימור הרפת המשפחתית מוגדר כמטרה, זה מחייב להעניק לה תמיכה ייעודית ישירה, בדומה לנהוג בשוויץ לגבי הרפתות האלפיניות.
ד . תכנון כלכלי ופיזי מנקודת מבט כוללת – התוויית המדיניות הכוללת לענף צריכה לתת מענה גם להיבטים של התכנון הפיזי ולמנוע התנגשויות בין דרישות גופי התכנון והרגולציה השונים. הסבר: הדחיפה לרפת גדולה עומדת בניגוד לעמדת גופי התכנון הפיזי, ובמקרים רבים יוצרת מלכוד חוקי לחקלאי, שנדרש להגדיל את הרפת משיקולי יעילות כלכלית, אך אינו יכול לקבל היתרים להרחבתה
משיקולי תכנון פיזי.
ה . תרחישי פרישה וצמצום הענף – האומדן לקצב הפרישה, מי יפרוש ומתי בכל חלופה, צריך לשקלל גם את מאפייני קבלת ההחלטות ודרישות הרווחיות השונות ברפת
המשפחתית וברפת השיתופית. בלא התייחסות למשתנה זה יתקבל אומדן שגוי. הסבר: חלק ניכר מתרחישי הקיצון המצוירים לענף כוללים ירידת מחירים ושחיקת רווחים מואצות, שיביאו לפרישה רחבת-היקף של חקלאים. הנחת העבודה המקובלת היא, שרוב הפורשים יהיו מהמגזר המשפחתי, מכיוון שרבים מהמשקים שבו נמצאים, כבר היום, בשולי רווח נמוכים מאוד. עם זאת, ניתוח המבוסס על תפקידה של הרפת בסך כול התיק העסקי של המשק ועל מאפייני קבלת ההחלטות של הבעלים, מצביע על כך שייתכנו תרחישים שבהם תהיה יציאה משמעותית של רפתות שיתופיות מהענף".
הסרת מגבלות הייבוא עלול להביא לקריסת הענף
במהלך עבודתה על המחקר המקיף, בדקה שלומית גם את נתוני הפתיחה של הענף תוך התייחסות לבעיות הרלוונטיות ולסכנות המאיימות על הענף.
האם ביטול התכנון והמכסות יפגע בענף ויביא לקריסתו?
"אני רוצה להתחיל מהשאלה מה זה קריסת ענף. לדעתי, הגדרה למצב של קריסת הענף במקטע החקלאי צריכה להתבסס על היקף הענף ועל קצב צמצומו. מנקודת מבט צרכנית, קריסת המקטע החקלאי תביא למצב שבו רוב מוצרי החלב הניגר שיסופקו לאזרחי ישראל ייוצרו מאבקת חלב או ייובאו. לפי הניתוח שלנו ביטול התכנון הפרטני (משטר המכסות) לא צפוי להביא לקריסת הענף. מה שכן עלול להביא לקריסתו הוא הסרת כל המגבלות על היבוא. מהלך כזה יצור סיכון ממשי להמשך קיומו של ענף חלב משמעותי בישראל. אני אוסיף גם שחוק החלב במתכונתו הקיימת לא נותן מענה הולם לאיום זה. החוק דן בהיתרי יבוא שהשימוש בהם הופסק. ולמעשה היום לא נדרשת הסכמת החקלאים לשינוי המכס והדבר נתון באופן מוחלט להחלטת שר האוצר".
האם מדיניות הייבוא ההולכת וגדלה פוגעת בענף בישראל?
"אני רואה כמה בעיות עם מדיניות היבוא, הראשונה היא ההנחה שביטול ההגנות יביא אוטומטית לירידת המחיר לצרכן. יש מספיק עבודות על כך שזה לא חד ערכי ולא תמיד "מצליח" או "עובד". גם כאשר יש ירידת מחיר לצרכן, אנחנו יודעים שהיא מגלמת רק חלק מהקטנת העלות של היבואנים והסיטונאים. חלק נשאר אצלם מגדיל את הרווחיות שלהם. הבעיה השנייה היא שאלת התחרות ההוגנת. נכון להיום ישראל לא מתחשבת בתמיכות שמקבלים יצרני החלב במדינות המקור. התמיכה, בין שהיא ישירה ובין שהיא עקיפה, משפיעה על המחיר שבו יכול היצרן לייצא את תוצרתו וכמו שראינו באיחוד האירופי זה מרכיב משמעותי, שיכול להגיע ל- 40% מהכנסות החקלאים. היבט נוסף של התחרות ההוגנת הוא תנאי הגידול, רווחת בעלי החיים ונוהלי האיכות והבקרה. היבוא לישראל אינו מוגבל על ידי תקינה, בעוד שהחקלאים הישראלים כפופים לרגולציות רבות על איכות המוצר, איכות הסביבה, רווחת בעלי החיים ועוד. לרגולציות האלה יש השפעה לא מבוטלת על עלויות הייצור, והיצרנים בחלק ממדינות המקור בכלל אינם נדרשים ואינם עומדים בסטנדרטים הנדרשים בארץ".
מה הענף ואנשיו צריכים לעשות לקראת העתיד?
"אני לא בטוחה שיש לי תשובה טובה. אני חושבת שאולי צריך להתחיל מהכרה בעובדה שאין פתרון אחד פשוט. אם היה פתרון טוב, העונה על מטרות המדיניות (והצרכים של כל השחקנים בענף), מן הסתם הוא היה מיושם. מתוך ההבנה שיש יותר מדרך אחת להבטיח את המשך קיומו של ענף חלב בישראל, להגדיל יעילות, להעלות את רווחת הצרכנים ולקדם קיימות ורווחת בעלי החיים, במגוון יחידות ייצור בגדלים שונים ובפריסה גיאוגרפית מגוונת, צריך לבחון את החלופות באומץ ביושרה. ברור שלכל דרך יש יתרונות וחסרונות. אבל לא פחות חשוב לזכור שלהגדרת מטרות המדיניות, לקביעת סדרי העדיפויות ביניהן וכן להשקפת העולם יש חשיבות מרכזית בבחירת הדרך".
מה המתווה הראוי, הנכון, להבטחת ענף החלב בישראל?
"בהמשך ישיר לשאלה הקודמת, אני חושבת שלפני שמגדירים מתווה צריך לדבר על איך הוא נבנה ומה הוא כולל. מרכיב מרכזי במתווה הוא הגדרת תפקידו של הענף. נכון להיום, המדיניות מכוונת להשגת יותר מ-20 מטרות, שרובן מוגדרות בחוק החלב, וחלקן מתנגשות זו בזו. המציאות הזו מקשה על ניהול מושכל וקוהרנטי. בפועל, המדיניות מתמקדת ומקדמת כל פעם קבוצה אחת של מטרות, ואינה מכוונת לאופטימיזציה משותפת של כולן. אני חושבת שהמתווה צריך לעסוק גם בהיבט הצרכני. נכון להיום יותר מ- 10% מהאוכלוסייה לא צורכים חלב ומוצריו. החלק נמנע מצריכה ממנעים אידיאולוגיים, בין של שמירה על הסביבה ובין של רווחת בעלי חיים צפוי לגדול. דרישות הצרכנים שממשיכים לצרוך חלב לחקלאות מקיימת מתגברות. ובאותה נשימה יש לעסוק ולתת מענה להבטחת פרנסה בכבוד ופרישה בכבוד. ההתחדשות מחייבת כניסת דור חדש, והוא לא יכנס לענף בלי אופק. נקודה נוספת ולא פחות חשובה היא מתווה ארוך טווח שייצר וודאות ויציבות. אנחנו מדברים על ענף עתיר הון, עם תקופות החזר השקעה ארוכות. הסכם ארוך טווח הוא תנאי הכרחי להרחבת ההשקעות והפיתוח של הענף".